律师说法

人民监督员的权力来源在于《中华人民共和国宪法》第二条：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民监督员制度的设立依据是《中华人民共和国宪法》第二十七条第二款的规定:一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。

    目前人民监督员的监督对象仅限于人民检察院的工作。这是因为，人民检察院本身就是一个监督机关。人民监督员以人民的名义,监督人民检察院的工作。从人民群众中聘请人民监督员监督查办职务犯罪工作,是检察机关自觉接受人民监督的重大制度设计。

    在西方国家，公众参与司法的方式大体分为两类：直接参与型和事后监督型。前者，如英美国家，普通民众组成的大陪审团就是否提起公诉作最终决定，小陪审团对罪与非罪享有最终裁判权。后者，如日本的检察审查会制度，对检察机关作出的不起诉决定，如果由普通民众组成的检察审查会认为不适当并连续两次作出“起诉担当”的决议，则由律师替代检察官履行其公诉职责。我国的人民监督员制度与日本检察审查会制度较为相似，其目的在于强化外部监督，切实防止和纠正检察机关查办职务犯罪工作中执法不公的问题。目前，人民监督员主要监督包括不起诉在内的十一种情形。

    人民监督员制度创设之初衷，在于消解社会对检察机关办理职务犯罪案件的疑虑，补强检察机关职权行使的民主性，防范检察权力滥用。然而，随着国家监察体制改革的不断推进，检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能整合至监察委，人民监督员制度有着存废的争议。在此背景下，《人民监督员法》的制定更有其必要性。这是因为：

    一、通过立法使人民监督员制度以法律的形式明确保留下来，真正落实宪法第二十七条第二款“一切机关接受人民监督”的相关规定

    首先，毫无疑问，人民监督员制度作为颇具中国特色的外部监督形式和人民民主方式，应当予以保留。其次，顺应司法改革的大趋势作出调整完善，进一步实现法治化发展。检察机关仍有可能保留部分自办案件的侦查权，如国家机关工作人员利用职权非法拘禁、刑讯逼供等侵犯公民人身、民主权利案件。且纳入人民监督员监督范围的事项，包括“拟不起诉”等，并非皆由监察委行使。

    更为重要的是，人民监督员制度的功能不完全限于外部监督，而是人民群众有序参与司法的渠道。因此，要使人民群众真正相信司法，只有通过有序参与、有效监督，达至司法透明和公开。而只有通过立法，才能使人民监督员这个好制度以法律形式得到保留。

    二、可以通过立法，将人民监督员的监督对象扩大至所有国家机关，使人民监督全覆盖    

    要真正落实宪法第二十七条第二款“一切机关接受人民监督”的相关规定，人民监督员不仅要有序参与对司法的监督，还要扩大到所有国家机关，包括权力机关和行政机关。目前，人民监督员只是对司法机关中的人民检察院进行监督。尽管人民检察院依据法律规定可以对其他国家机关进行监督，但仍然无法代替人民的监督。而现在包括人民法院和其他行政机关实际上都有行风监督员等各种人民监督的形式。因此，可以考虑通过《人民监督员法》整合这些人民监督的力量，使人民监督员的监督全覆盖，真正落实《中华人民共和国宪法》第二十七条第二款的规定:一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。

    目前受到关注的《监察法》已经出台。而人民监督员制度和监察体系的设立密切相关。不仅因为现行人民监督员监督对象会因监察体系的设立受到改变，需要协调因检察机关反贪反渎部门并入监察委而相应变更人民监督员监督对象和内容的衔接问题。而且，新设立的监察委本身就要接受人民的监督。因此，《人民监督员法》应与《监察法》配套完成立法，使我国的监察体制改革不断完善，真正做到监督全覆盖。