业务领域 WTO体制下的保障措施和特殊保障措施
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张磊   正平天成律师事务所

                         刊登于《国际经贸探索》2006年第1

 

摘要:保障措施作为一种贸易救济措施,在国际贸易中对进口国而言有着举足轻重的地位。WTO体制下有保障措施的一般规定,并在不同领域针对不同国家,演变出很多特殊的保障措施。其中,中国为入世作出的妥协,《入世议定书》中的“过渡性保障机制”就对我国纺织业产生了重大的影响。文章通过分析WTO体制下的保障措施和特殊保障措施,以明晰保障措施的相关问题。

 

关键词:保障措施、特殊保障措施、过渡性保障机制

 

一、保障机制的由来和法理依据

1.保障措施在经济学上的意义

保障措施是一种贸易救济措施,是贸易保护主义对贸易自由化思潮的抑制。但保障措施规则化的过程,本身又源自与自由贸易进程的催化。从它经济学意义上来讲,保障措施主要发挥着两个层次效力的作用:一是调控进口产品,减缓进口产品对国内市场的冲击;二是消除进口产品对国内产业造成的损害或威胁,保护国内产业的安全。即正常贸易条件下调控型保障措施和非正常贸易条件下救济型保障措施[1]。前者如,进口国政府因国内市场由于自产不足,于是降低关税或放松配额从他国进口。但当进口量超过进口国市场可承受范围,甚至可能对国内新产业造成损害时,关税和配额会重新被使用以控制进口。救济型的保障措施在贸易自由化搭到一定进程后才发生。如GATTWTO各轮贸易谈判使关税不断降低,非关税措施逐步被限制,但由于各国经济发展不平衡以及不同的利益趋向,在进口产品对国内同类产品的产业造成损害或损害威胁或阻碍新产业建立时,通过加征关税或采取数量限制的措施,以达到消除和减轻对本国行业的损害。调控型的保障措施是一国政府在正常贸易条件下延续实施的,只要不违背本国政府承担的国际义务,为正当行事经济主权的行为。而救济型保障措施是在出口厂商产品对进口国的大量冲击,造成进口国损害情况下临时采取的, 其会导致进口国和出口国之间利益消长发生变化,因而易发生争端,需要通过国际法的途径来解决。通常意义上的保障措施是救济型的保障措施。

 

2.保障措施法理上的依据

保障措施最早出现在美国1934年《贸易协定法》中,第一个规定了保障措施条款的双边条约是1943年生效的美墨互惠协定,即所谓的免责条款[2]WTO保障措施制度主要体现在GATT199419条和《保障措施协定》。从保障措施的功能上看,其类似与逃避条款,由于它多存在双边和多边协议中,当事国应根据国际条约法的约定必须遵守原则,全面充分遵守条约。保障条款表面上有损“约定必须遵守”的原则,但其合法性来自于国际法的“情势变迁原则”在国际贸易关系中的具体适用。传统的国际条约的缔结,暗含着一个前提,条约义务仅在条约缔结时所依据的情势下存在,倘若条约缔结时所依据的基本情势发生了根本变化,条约的法律效力自然消失。“情势变迁原则”的目的是为缔约当事人在发生未能预料的情势变化时,为失衡的双方权利义务提供一种保险阀。GATT中保障措施条款的存在,最初也是为了促使参与谈判的各国大胆削减关税,取消限制,以增强总协定在法律上的稳定性而提供给成员方的一种保险机制。

 

二、保障措施实施的条件

GATT199419条和WTO《保障措施协定》对保障措施的实施要件作出了规定,而WTO下的争端解决机制又对相关概念进行了明晰。根据这些规定,一项保障措施的实施,需要四个要件。

1.不能预见的情况

根据GATT199419条第1款的规定:凡因出现未预料的情况与一缔约方履行 本协定义务(包括关税减让在内)的结果,使进口入该缔约方境内的任何产品,其数量增加及所依条件已对该方境内的相同产品或直接竞争产品的国内各生产人造成严重损害或其威胁者,该缔约方得自行决定,在制止或补救该损伤所需程度和时间内,对该产品履行全部或部分义务,或者撤回或修改减让。WTO《保障措施协定》也做了类似的规定,但后者条文中没有“不能预见的情况”这一要求。从WTO争端解决专家组和上诉机构审理的争议来看,1998年够共体诉韩国“针对某些牛奶制品的特定保障措施案”和欧共体诉阿根廷“针对鞋类产品进口的保障措施案”,两案的专家组认为,GATT19条和《保障措施协定》并不存在冲突,“不能预见的情况”并非采用保障措施的必要条件,而是“为什么需要19条措施的一个理由”。但两案得上诉机构均推翻了专家组的意见,尽管上诉机构肯定这两个条文之间不存在冲突,“不能预见的情况”并非19条施加的保障措施的独立条件,但它是WTO成员实施保障措施的特定情势,该特定情势须作为一事实而被证明。这一论断在之后的“羊肉保障措施案”中得到了进一步确认。可见,一成员方欲采取保障措施,仍须证明发生了“不能预见的情况”。

2.进口数量增加

GATT19条和《保障措施协定》第2条第1款和第4条第2款第1项都表明,“进口增加”是援用保障措施协定的一个条件。进口数量的增加既可以绝对增加的形式,也可以相对增加的形式。在“阿根廷保障措施案”中,专家组认为“进口增加”须在以整体进口趋势的基础上考察。该案的上诉机构肯定了专家组的这一观点,并认为“进口增加必须在数量上和质量上足够迫近、足够突然、足够剧烈、足够显著地带来了严重损害或严重损害威胁。”

3.对同类产业造成严重损害或严重损害威胁

GATT19条和《保障措施协定》第2条都规定,WTO成员只有在确定进口对国内产业造成严重损害或严重损害的威胁时,才能实施保障措施。《保障措施协定》第4条第2款第1项规定,在确定进口的额增长是否对某一国内产业业已或正在造成严重损害或损害威胁的调查中,主管机关当局须评估与该产业状况相联系的客观的以及可以量化的所有相关因素。

4.“进口增加”与“严重损害或损害威胁”之间存在因果关系

GATT19条和《保障措施协定》第4条第2款第2项规定了“进口增加”与“严重损害或损害威胁”之间存在因果关系。在确定因果关系上,“阿根廷保障措施案”的专家组和上诉机构认为,在确认因果关系时应做三方面的检验:首先,进口的突然增长趋势和受损害因素的突然下降趋势是否同时发生,如果不是,那么必须对为什么存在因果关系做出合理解释;其次,国内市场中已进口产品与国内产品间存在竞争;再次,是否已分析了进口增加以外的其他因素,并已确认损害不是由“其他因素”造成的。

三、WTO框架下的特殊保障措施

1.农产品协定的特定保障措施

乌拉圭回合《农业协定》的签署,使长期游离于GATT监督的农产品回归贸易自由化的浪潮。《农业协定》规定了各项非关税壁垒都得转换为关税以及要求成员国逐步降低关税使各成员国对农产品贸易的保护大大减少,也促使了成员国农产品领域引进特殊保障措施的建议。《农业协定》中特别保障条款的条件与一般保障措施的条件不同,《农业协定》对特别保障措施的启动采取了激发标准。只要农产品的进口量超过一定的水平或进口价格降到一定水平,该进口国即可采取附加关税的特别保障措施。这意味着,实施特别保障措施的一方无需证明进口激增对国内产业造成严重损害或严重损害威胁,并且进口增加或价格下降与严重损害或严重损害威胁存在因果关系。但特别保障措施只能采取附加关税的形式,而不能采取数量限制的形式。

2.纺织品协定中的过渡性保障措施

纺织品与农产品一样,都是GATT体制中受贸易保护主义影响最深的领域。在乌拉圭回合《纺织品与服装协定》达成前,纺织品一直以短期安排、长期安排及四个多种纤维协定的形式脱离GATT轨道。《纺织品与服装协定》加速了纺织品贸易自由化的进程,也发明了一条过渡性的保障措施,在一定期限内,专门适用于纺织品领域,作为纺织品具有优势的发展中国家对发达国家同意逐步取消数量限制所做出的让步。纺织品领域的过渡性保障措施的特殊之处在于,一般性的保障措施须遵守非歧视原则,即对该产品的所有出口国实施,而纺织品领域的过渡性保障措施可以只针对来自某个成员的进口,具有选择性。从199511200511,纺织品和服装领域的产品陆续不再适用《纺织品与服装协议》,全部回归GATT199419条和《保障措施协议》。

3.服务贸易领域的紧急保障措施

《服务贸易总协定》(GATS)第10条要求WTO成员方在非歧视待遇的原则下,对于在服务贸易领域采取紧急保障措施进行多边谈判。然而,由于WTO成员在服务贸易领域保障措施的制定分歧较大。以美国为代表的发达国家认为,服务贸易领域没有必要制定保障措施;而大多数发展中国家对此持反对意见,他们认为服务贸易领域有必要制定紧急保障措施协定。因此,服务贸易领域的紧急保障措施具体规则的谈判迟迟未有进展。

 

四、《中国加入世贸组织议定书》(《入世议定书》)特定产品过渡性保障机制

中国在入世谈判谈判中,WTO的成员意志对中国入世后出口大量增加从而影响其国内产业深表忧虑。早在19991115中美两国达成的《中美关于中国加入WTO双边协议书》中,美方为防止从中国进口到美国的产品出现数量激增,就在协议书中规定了一条“特别保障条款”,此条款规定在中国加入WTO12年内为保证美国国内企业和工人在进口激增时得到有力保护,双方同意建立一个特别的机制,该机制独立于WTO保障机制[3]。类似承诺最终体现在《入世议定书》的第16条和《中国加入工作组报告书》第四部分D节中。而根据这两个文件,WTO其他成员对中国产品实施过渡性保障措施的实质性条件有两种情况。

首先,根据《入世议定书》16条规定:如果原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时,其增长数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成威胁或造成市场扰乱,则受影响的WTO成员方有权在防止或补救此中市场扰乱所必需的限度内,对此类产品撤销减让或限制进口。该条的实施期限为中国加入之日起12[4]

显然,此处的过渡性保障机制与前述各种保障措施不同。WTO《保障措施协定》有关保障措施的必备条件,主要强调三点:进口产品数量与国内生产相比绝对或相对增加;国内产业遭受严重损害或最严重损害威胁;两者之间存在因果关系。相应的,我国《入世议定书》规定的是进口数量的增加;在产业损害和威胁上,为“市场扰乱”,根据该文件第16条第4款的解释,“市场扰乱”意指一项产品的进口快速增长,无论是绝对增长还是相对增长,从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。在两者的因果关系上,《入世议定书》要求“前者进口快速增长构成后者实质损害或实质损害威胁的一个重要原因”与《保障措施协定》规定的前者和后者之间存在因果关系,表述也不同。通过比较,可以发现,过渡性保障机制的发起要比普通保障措施更为灵活和容易。

其次,使用过渡性保障机制的另一种情况来自于《加入议定书》第16条第8款的特殊规定,如果以WTO成员认为根据第一部分第16条第2款、第3款或第7款采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移,则该成员可请求与中国和/或有关的WTO成员进行磋商。如果此类磋商未能在作出通知后60天内使中国与一个或多个有关WTO成员达成协议,则请求进行磋商的WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内,有权针对该产品撤消减让或限制自中国的进口。“重大贸易转移”是指由于中国或其他WTO成员根据《加入议定书》第2款、第3款或第7款采取行动而使来自中国的产品进入一WTO成员数量的增加[5]。也就是说,不仅那些由于中国产品的初始进口而导致市场扰乱的国家有权实行“过渡性保障机制”措施,并且在中国产品造成或者威胁造成市场扰乱后,中国采取防止或补救措施,或另一个WTO成员采取保障措施或临时保障措施,由于影响了市场供求关系,致使中国产品进口转移并激增的另外一个或多个WTO成员也有权实行“过渡性保障机制”措施。其涵盖面之广,与传统的保障措施区别甚大。

除了发起要件的区别,过渡性保障机制更是与一般保障措施在非歧视的特征上迥异。过渡性保障机制是中国在《入世议定书》中作出的单方面承诺,可以由其他成员方只针对中国产品实施,具有选择性。早在GATT时期,波兰,罗马尼亚和匈牙利在加入GATT时,加入议定书中都明文写有此类条款。只允许进口国对该类国家的出口产品实行选择性的保障措施,而这类国家对从别国进口产品采取保障措施则没有选择性。其理由是:社会主义国家实行的计划经济与国营贸易,与作为GATT根据的市场经济不相吻合。在非市场经济制度下,出口产品的价格常常不反映真正的成本。因此,有些西方国家担心使其国内各生产人在竞争中处于不利地位[6]。并且,采取第19条行动的国家是要做出相应补偿或受到报复的,普遍对一切出口国提供补偿,代价十分昂贵。因此将选择性指向计划经济国家,貌似“合理”,并避免了因打击面过大遭至多国报复。

 

四、过渡性保障机制对中国的影响和对策

乌拉圭回合达成的《纺织品与服装协定》为纺织品贸易确定了自由化进程。然而中国为加入世贸组织的妥协是允许其他WTO成员方对我国纺织品进口提起以《入世议定书》和《中国加入工作组报告》为依据的“过渡性保障机制”。而伴随的结果也是,近两年来美国、欧盟等发达国家对我国提起的“过渡性保障机制”愈演愈烈。根据中国纺织品进出口商会提供的数据,美国2004年对华共提起10次特保措施,涉案金额接近20亿美元。

20051月,美国因从中国进口的棉制裤子和棉制针织衬衫,同比增长分别为1041%388%,于523,美方正式提出与中国政府磋商,对我国棉制针织衬衫、棉制裤子、棉及化纤制内衣裤三类纺织品正式设限。我国出口到欧盟的纺织品和服装也受到特保措施的狙击。欧盟贸易委员彼得·曼德尔森424对外宣布,由于2005年第一季度中国纺织产品对欧盟出口增长过快,他决定要求欧委会对中国产的包括T恤衫、毛衫、男裤等9个类别设限。这些类别2005年第一季度欧盟从中国的进口数量增幅从51%534%不等。为履行中国《入世议定书》的承诺并为妥善处理与欧美等国的贸易争端。520,中国宣布从61起大幅度提高74种纺织品的出口关税。在这些产品中,多数产品的税率比原来提高4[7]

我国纺织业产品主要为满足出口需要,国际依存度高。长期以来,纺织品贸易游离在GATTWTO多边贸易制度之外,扭曲了我国具有优势的纺织业。纺织品和服装贸易的逐步放开,中国纺织品出口在一段时间内增长迅速,这是发展中国家纺织品和服装贸易长期受限必然发生的积累效应。并且从1995年达成的《纺织品和服装协定》至2001年中国入世,及200511取消纺织品和服装贸易配额,欧美发达国家应有足够的时间去进行国内产业结构的调整,以防范取消配额后可能对本国造成的不利影响。时至今日,发达国家不在国内采取任何措施,反而一味指责中国,并通过“过渡性保障机制”对中国屡屡发起特保措施,实际上违背了《纺织品和服装协定》的宗旨。

面临欧美对我国发起的歧视性的贸易措施,中国政府应该积极应对。一是密切跟踪、及时发布和完善信息体系。建立相关产业的预警机制,中国政府商务部已经初步建立起反倾销的预警机制,跟踪中国出口的商品,当价格变化较大,数量激增时,及时通报国内产品主要生产、销售商。同样,该预警机制也可以运用到针对外国对我国发起的特保措施中。二来发挥行业公会的作用。中国纺织业协会已建立起一个对内与相关政府部门联系,直到和协调企业的经营活动的平台,应进一步加强其对外与国外相关行业组织合作的功能,关注国际纺织品市场的动态并购能够对我国出口产品可能造成的影响。

其次,要加快国内产业结构的调整,实现产业升级,提高我国纺织品服装的质量。长期以来,我国的纺织品主要是以低价吸引客户,而低价出口往往会引起进口国对外国产品发起反倾销和保障措施的调查。中国的纺织品服装业应逐步从以价取胜向以质取胜转变,提高我国产品的科技含量和附加值。

最后,充分利用WTO规则,减轻保障措施对我国的影响。中国国内厂家应积极应诉,争取通过合理的初步承诺使保障措施对我国产业的影响尽可能降低。并且,无论是WTO的《保障措施协定》还是中国的《入世议定书》都赋予了我国在一定条件下采取对等报复措施的权利。

 

参考文献:

[1] 叶金良,王世春. 国际商务与保障措施. [M]. 北京:人民出版社,2005. 21820.

[2] 叶金良,王世春. 国际商务与保障措施. [M]. 北京:人民出版社,2005. 46.

[3] 陈卫东. WTO例外条款解读. 北京:对外经济贸易大学出版社,2002. 175.

[4] 《中华人民共和国加入议定书》第一部分第16条“特定产品的过渡性保障机制”.

[5] 《中国加入工作组报告书》第四部分D.

[6] 赵维田. 世贸组织(WTO)的法律制度. [M] 吉林人民出版社,2000. 224.

[7] 美对我三类纺织品正式设限. [DB]. 数据来自中国纺织品进出口商会网页:http://www.ccct.org.cn/ccct/home.htm. 2005524.